[ M.V. ]

Špadijer u pismu Ustavnom sudu: Regulisanje državljanstva ne može nadjačati posebne ustavne garancije

U pismu predsjednici Ustavnog suda Snežani Armenko dr Stevan Špadijer rekao je da bilo koje opšte ovlašćenje za regulisanje državljanstva ne može nadjačati posebne ustavne garancije (npr. pravo na nediskriminaciju, jednaku zaštitu, ljudsko dostojanstvo, ili pravo na porodični i privatni život). Dr Špadijer ima dvojno državljanstvo Australije i Crne Gore. Radio je kao advokat u Australiji prije nego što je nastavio studije u Ujedinjenom Kraljevstvu gdje je stekao postdiplomske kvalifikacije iz prava.

Prenosimo najvažnije djelove pisma. 

"Pišem Vam kako bih Vam skrenuo pažnju na jednoglasnu odluku Ustavnog suda Južne Afrike kojom se član 6(1)(a) Zakona o državljanstvu Južne Afrike proglašava neustavnim. Ustavni sud Južne Afrike saglasio se s mojim navodima da su zabrane dvojnog državljanstva ustavno problematične. Ustavni sud Južne Afrike u svojoj odluci izričito pominje neriješeni postupak pred Ustavnim sudom Crne Gore. Navodi koje sam iznio ovom Sudu bili su uglavnom isti kao i oni koje sam iznio Ustavnom sudu Južne Afrike. Shodno tome, državljanstvo je vraćeno svima koji su ga izgubili od 1995. godine, smatra se da oni građani koji su izgubili državljanstvo po sili člana 6(1)(a) Zakona o državljanstvu Južne Afrike iz 1995. godine nisu ni izgubili svoje državljanstvo.

Iz razloga koje sam prethodno naveo, član 24(1) Zakona o crnogorskom državljanstvu jasno krši članove 8, 19, 28, 40 i 79(1), (9) Ustava Crne Gore. Čak i ako član 24(1) služi legitimnom državnom interesu (što se poriče), podsjećam ovaj Sud na ekstreman i nesrazmjeran karakter člana 24(1). Član 24(1) se primjenjuje automatski (ex lege):

1. Bez obzira na to koliko dugo je neko već koristio i uživao crnogorsko državljanstvo – čak i lice koje se smatralo crnogorskim državljaninom 30, 40, 50 ili 60 godina može izgubiti svoje crnogorsko državljanstvo stečeno rođenjem. 
2. Bez obzira na činjenicu da je lice 100% Crnogorac po porijeklu, rođeno od dvoje crnogorskih roditelja (up. član 5(1) Zakona o crnogorskom državljanstvu). 
3. Bez obzira na dobre razloge ili plemenite svrhe za sticanje drugog državljanstva – na primjer, sticanje stranog državljanstva radi ostvarivanja većeg prihoda za pomoć porodici koja živi u Crnoj Gori (slanjem doznaka), ili radi pristupa kvalitetnijim javnim zdravstvenim uslugama kako bi se dobilo potencijalno spasonosno liječenje, ili sticanje drugog državljanstva zbog važne radne pozicije (npr. kandidovanje za političku funkciju ili mjesto profesora na stranom javnom univerzitetu). 4. Bez obzira da li je drugo državljanstvo stečeno u maloj, mirnoj zemlji daleko od Crne Gore (Island, Malta, Cabo Verde, Urugvaj, ili Tuvalu), ili kod naših saveznika iz EU ili NATO-a. 
5. Bez obzira na bilo kakav štetan uticaj koji bi gubitak državljanstva mogao imati na njihovu postojeću karijeru ili izglede za posao u Crnoj Gori i na mogućnost njihove djece da naslijede crnogorsko državljanstvo;.

6 . Bez obzira da li su u mogućnosti da brzo dobiju pasoš ili ličnu kartu druge zemlje čiji su slučajno državljani;
7. Bez obzira na činjenicu da je neko spreman da položi zakletvu vjernosti Crnoj Gori, da se izjasni kao govornik crnogorskog jezika, i bez obzira na bilo kakav dokazani istorijat lojalnosti kao crnogorski državljanin tokom mnogo godina (plaćao porez dugi niz godina,
nikada nije kršio zakon, itd.).

Kada Ministarstvo unutrašnjih poslova sazna da je neko državljanin bilo koje druge države, to lice se jednostavno smatra da nije Crnogorac. Ne postoji ništa što Crnogorac po rođenju, porijeklu, ili naturalizaciji može reći u svoju odbranu; njihove pojedinačne, posebne okolnosti se hladno smatraju nebitnim prilikom primjene člana 24(1). Ne postoji izgovor, nijedan razlog, nikakvo objašnjenje koje se može dati Ministarstvu na zvaničnom saslušanju da bi ga spriječilo da oduzme državljanstvo licu sa dvojnim državljanstvom.

Zaista, strogo govoreći, postupanje Ministarstva je nepotrebno: gubitak državljanstva nastupa automatski, po sili zakona, bez saslušanja, dobrovoljnim i formalnim činom. Štaviše, pošto je drugo državljanstvo često tajna i privatna stvar, u mnogim slučajevima ni Ministarstvo možda ne zna da li je neko zaista državljanin ili ne. A 15-20% Crnogoraca su „fantomski“ građani sa drugim državljanstvom; svi su tehnički već izgubili crnogorsko državljanstvo, bez obzira na bilo kakve radnje Ministarstva.

Ali kako je Ustavni sud Južne Afrike primijetio u predmetu Democratic Alliance v Minister of Home Affairs (CCT 184/23) "Kako ja to vidim, automatski gubitak državljanstva i njegov posledični efekat daleko nadmašuje regulaciju kao legitimnu svrhu vlade. Ne postoji zamisliva svrha niti racionalna veza zašto bi Južnoafrikanac automatski izgubio svoje državljanstvo sticanjem državljanstva druge zemlje, posebno imajući u vidu sve veću prekograničnu migraciju ljudi“ (stav 50).

"Ovaj automatski gubitak državljanstva, bez njegovog znanja (a možda čak i Odjeljenja), bez ikakvog saslušanja, predstavlja ustavnu aberaciju“ (stav 55). Takođe podsjećamo Sud da je Crna Gora ekstremnija čak i od Austrije ili Južne Afrike. U tim zemljama lice može podnijeti zahtjev za zadržavanje svog prvobitnog državljanstva prije sticanja državljanstva druge zemlje. Ova procedura omogućava licu da dokaže jake i trajne veze sa svojom zemljom i svoju povezanost s njom. Član 24(1) ne predviđa takvu proceduru. Mnoge zemlje takođe dozvoljavaju sticanje drugog državljanstva brakom. Član 24(1) nema takav izuzetak. Tačno je da se Ustavni Sud Južne Afrike bavio članom 20 Ustava Južne Afrike, koji izričito kaže da nijedan građanin ne može biti lišen državljanstva, što je odredba koju Crna Gora nema. Ipak, snažno rezonovanje i analiza južnoafričkog ustavnog suda i dalje su relevantni za crnogorski kontekst.
Iznosim tri zapažanja o nedavnoj odluci. Prvo, Sud je ponovo potvrdio da opšte ovlašćenje da se definiše državljanstvo ne može nadjačati osnovna ustavna prava: "U mjeri u kojoj je Zakon (o državljanstvu), zakonodavstvo predviđeno članom 3(3) Ustava, on ne može podrivati druga prava sadržana u Ustavu i mora biti u skladu sa Poveljom o pravima. Pravo na državljanstvo je utemeljeno u Povelji o pravima i shodno članu 36 ne može biti narušeno ili ograničeno bez opravdanja“ (stav 38).

Ovo je nekontroverzna tvrdnja. Svaki Ustavni Sud širom svijeta je zauzeo stav da bilo koje opšte ovlašćenje za regulisanje državljanstva ne može nadjačati posebne ustavne garancije (npr. pravo na nediskriminaciju, jednaku zaštitu, ljudsko dostojanstvo, ili pravo na porodični i privatni život). Ovo naročito važi u crnogorskom kontekstu jer član 12 Ustava Crne Gore kaže: „Crna Gora štiti prava i interese crnogorskih državljana“. Kako Crna Gora može vjerodostojno braniti prava i interese svojih građana ako bi u bilo kom trenutku, iz bilo kog razloga, i bez formalnog saslušanja, mogla oduzeti ili uskratiti status državljanstva sopstvenim građanima ili takvo pravo usloviti ili osporiti deci svojih državljana? Stoga moraju postojati neka ograničenja ovlašćenja za oduzimanje državljanstva, inače bi član 12 bio šuplja i slaba ustavna garancija. Član 10 Ustava takođe predviđa: "U Crnoj Gori slobodno je sve što Ustavom i zakonom nije zabranjeno. Svako je obavezan da se pridržava Ustava i zakona”. Kao što se opšte ovlašćenje iz člana 3(3) Ustava Južne Afrike ne može koristiti za nadjačavanje osnovnih ljudskih prava, tako ni opšte ovlašćenje iz člana 91/Amandmana IV Ustava Crne Gore ne može nadjačati članove 8, 9, 19, 28, 40 i 79(1), (9) Ustava Crne Gore. 

Drugo, Ustavni sud je naglasio važnost državljanstva. Državljanstvo stečeno rođenjem i porijeklom osnovno je individualno i lično pravo. Sud je više puta priznao da je državljanstvo kapija za ostvarivanje drugih ustavnih prava:

"Konstatovana je ključna važnost državljanstva. Često citirana opšteprihvaćena istina jeste da svaka osoba ima „pravo da ima prava“. U svom fundamentalnom djelu, Arent ubjedljivo tvrdi da ovo „pravo na prava“ proističe iz državljanstva i pripadnosti određenoj nacionalnoj zajednici. Državljanstvo je opisano kao poštovan i cijenjen status, a za pravo na državljanstvo Vrhovni sud SAD je rekao da je „najdragocjenije od svih“. To je pravo kojeg se čovjek ne smije olako lišiti. Surova realnost osporene odredbe je da do gubitka državljanstva dolazi automatski, bez znanja, saglasnosti, i ikakvog učešća dotičnog građanina. Taj pravni položaj mora se ocijeniti u svijetlu odredaba Ustava koje se bave državljanstvom". 

Kao što je Ustavni sud Južne Afrike primijetio, prigovor lojalnosti dvojnom državljanstvu nema mnogo smisla u savremenom svijetu: dvojno državljanstvo je daleko više pravilo nego izuzetak, a zemlje danas često sarađuju u oblastima odbrane, trgovine, ljudskih prava, i drugih međuvladinih projekata. Ovo posebno važi u crnogorskom kontekstu: čitav projekat Evropske unije (EU) pretpostavlja dvostruku lojalnost, odnosno lojalnost EU i njenim institucijama kroz državljanstvo EU, i lojalnost nacionalnoj državi. Crna Gora je takođe članica NATO-a. Ali kako možemo vjerovati da će nam NATO pomoći i zaštititi nas, a npr ne dopuštati našim državljanima da budu državljani i NATO zemalja. 
Mora se naglasiti da član 24(1), za razliku od člana 8(2) Zakona o crnogorskom državljanstvu, nema nikakve veze sa „izbornim inženjeringom“ ili „novim biračima iz Srbije“. Član 24(1) se odnosi na postojeće birače. To nisu novi birači, već postojeći birači. Ti ljudi su već bili crnogorski državljani, neki dugi niz godina, neki od rođenja.

Oni su već građani jer su zadovoljili stroge kriterijume iz članova 5, 6, i 8 Zakona o crnogorskom državljanstvu. Ti ljudi su naše komšije, braća, sestre, rođaci, i prijatelji. Naprotiv, član 24(1) jeste vrsta izbornog inženjeringa. Jedini razlog koji vidim kao motivaciju za donošenje člana 24(1) je sljedeća spekulativna pretpostavka: ljudi koji uzimaju strano državljanstvo jer su nezadovoljni prilikama za zaposlenje ili ekonomskim prilikama u Crnoj Gori.

Stoga je vjerovatno da će napustiti zemlju, uzeti strano državljanstvo, pa je time manje vjerovatno da će glasati za vladajuću političku stranku. Ali to nije legitiman državni interes. Jednostavno je nelegitimno oduzimati nekome državljanstvo zato što možda npr neće glasati za aktuelnu vladajuću stranku, jer tu stranku krive za lošu ekonomsku situaciju u zemlji. Niti vidim bilo kakav dobar razlog zašto lice koje ima dvojno državljanstvo ne bi imalo pravo glasa. Licu koje živi u inostranstvu nije lako da glasa u Crnoj Gori: uvijek je potrebno vrijeme, novac, i energija da se dođe iz inostranstva u Crnu Goru da bi se glasalo (a to važi i za susedne balkanske zemlje).

Samo odlučna i informisana osoba, sa stvarnom zamjerkom, putovaće stotinama, ako ne i hiljadama kilometara, iz inostranstva do Crne Gore da bi glasala. Štaviše, dvojni državljanin već mora imati jake i stvarne veze sa Crnom Gorom – na osnovu članova 5, 6 i 8 Zakona o državljanstvu – da bi uopšte i stekao crnogorsko državljanstvo (a time i pravo glasa).

Naprotiv, moglo bi se tvrditi da su dvojni državljani bolji građani: oni mogu da uporede dešavanja u različitim zemljama (recimo, Australiji i Crnoj Gori, Švajcarskoj i Crnoj Gori, Njemačkoj i Crnoj Gori, ili čak Luksemburg i Crnoj Gori); oni unose svježe komparativne perspektive u savremene političke debate; i obično su dobro obrazovani i imaju veća primanja. Držanje inteligentnih obrazovanih ljudi sa svjetskim iskustvom podalje od glasačkih kutija jednostavno nije legitiman državni interes.

Neustavan Zakon o državljanstvu ne može spriječiti lice koje je, u očima Ustava, Crnogorac, da podnese inicijativu shodno članu 150 Ustava Crne Gore. U svakom slučaju, kao što sam takođe objasnio, riječ „svako“ u članu 150 Ustava Crne Gore jasno uključuje i nedržavljane. Ako član 150 i dalje predstavlja problem, pozivam Sud da razmotri pokretanje sopstvene inicijative shodno članu 150(3): "Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti“. Ako Sud to učini, ohrabrujem ga da organizuje usmenu raspravu, koja bi se prenosila na nacionalnoj televiziji, o tome zašto je postojeći zakon o državljanstvu neustavan. Meni bi za usmeno izlaganje trebalo oko 30-45 minuta", naveo je Špadijer.